Необходимо отметить, что закон этот для Беларуси не новый, поскольку в настоящее время действует аналогичный от 20 июля 2006 г. Однако почему-то спустя 8 лет было принято решение подготовить новую редакцию. Мое глубокое убеждение, что мы чересчур увлекаемся нормотворчеством.
Качество и количество.
О нестабильности нашего законодательства мне уже приходилось говорить и писать не один раз. Классический пример - Гражданский кодекс - экономическая конституция государства. В него за 15 лет изменения вносились более 50 раз! Представляется, что основные причины такого положения дел заключаются в следующем.
Во-первых, на этапе подготовки и принятия нормативных правовых актов недостаточно оценивается их регуляторное воздействие. Конечно, это трудное и сложное дело, однако, как говорится, оно того стоит.
Во-вторых, существует, мягко говоря, нехорошая практика, когда мы не добиваемся безусловного исполнения действующих норм, а уповаем на новые, полагая, что с принятием нового закона (новой редакции) все будет о,кей.
В-третьих, заметим, что многие нормативные акты издаются "под ситуацию", поэтому в сущности являются "одноразовыми" и не дают ожидаемого эффекта.
В-четвертых, мы по-прежнему сильно уповаем на административный ресурс и надеемся, что чем сильнее закрутим гайки, тем надежнее будет работать механизм. Но государственный механизм отличается от других механизмов, и поэтому не все из области механики может быть в нем использовано. К тому же и механикам известно, что если сильно перекрутить гайку, то можно сорвать резьбу.
Ну и, в-пятых, недостаточный учет общественного мнения. Конечно, законом о нормативных правовых актах предусмотрены различные формы общественного обсуждения, однако вынесение проектов на такое обсуждение зависит от желания нормотворческого органа, а они не очень-то рвутся это делать. Под Директиву № 4 при госорганах созданы общественные консультативные советы, но в большинстве своем они действительно просто созданы. Пожалуй, приятным исключением в этом плане является Мин- экономики, которое все важнейшие проекты направляет бизнес-сообществу и при котором указанный совет действительно работает.
Так что, в принципе, вынесение проекта закона на общественное обсуждение сегодня можно только приветствовать. Правда, все будет зависеть от того, как учтут результаты этого обсуждения.
Конечно, законодательство не может быть абсолютно застывшим. Нужно учитывать опыт его применения, так же как и то, о чем было сказано выше. Тот факт, что в опросах общественного мнения многие, особенно представители бизнеса, требование относительно стабильности законодательства ставят на первое место, это подтверждает.
Неизбежное следствие избыточного регулирования.
Вернемся непосредственно к борьбе с коррупцией.
В 2009 году по линии Германского международного правового фонда мне довелось участвовать в семинаре, посвященном проблеме борьбы с коррупцией. Обсуждался опыт Беларуси и Германии. Впоследствии мне пришлось также отредактировать и выпустить сборник по итогам этого семинара, а в 2008 году я комментировал утвержденный президентом РФ Национальный план противодействия коррупции.
К сожалению, практика показывает, что в России этот план работает, мягко говоря, неэффективно. Это еще раз доказывает: недостаточно принять хорошее решение, его нужно выполнять надлежащим образом.
Как отмечалось на совещании у президента РФ, посвященном указанному плану, коррупция способна свести на нет все усилия по дальнейшему развитию страны. Действительно, размеры коррупции в России таковы, что представляют реальную угрозу для самого существования государства.
Результат исследования причин коррупции позволяет сделать вывод, что основными из них являются: несовершенное законодательство, правовые пробелы; низкий уровень дисциплины и ответственности как рядовых граждан, так и чиновников; и даже слишком мягкое законодательство об ответственности. В этом же ряду стоят недостаточная правовая грамотность населения; правовой нигилизм; своеволие чиновников, возможность "усмотрения" с их стороны; отсутствие надлежащего контроля над властью со стороны общественных институтов и др.
Однако представляется, что в национальном плане была схвачена основная суть проблемы, которая заключается в следующей фразе: "Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации".
То есть государство признало, что именно его чересчур активное вмешательство в различные сферы является первопричиной коррупции! И это явно колеблет позиции тех, кто пытается доказывать, что чем жестче государство все регулирует и держит все под контролем, тем больше порядка и тем меньше коррупции.
Беларусь не исключение.
Такие же проблемы имеются сегодня и в Беларуси (иначе зачем принимать новый закон?).
Для примера оценим регулирование бизнеса. Даже после введения заявительного принципа регистрации мы оставили такие мощные "рычаги воздействия", как основания для отказа в регистрации.
Наряду с судебной ликвидацией мы имеем ликвидацию по решению регистрирующих органов, да и некоторые основания ликвидации явно выходят за рамки и закона, и здравого смысла.
В сфере лицензирования есть много вопросов к лицензируемым видам деятельности и особенно к лицензионным требованиям и условиям, которые зачастую определены таким образом, что выполнить их в полной мере мало кто может.
Государство активно вмешивается и в договорные отношения.
Опросы предпринимателей показывают, что по-прежнему существует неравенство форм собственности и т. д.
В Беларуси наведен определенный порядок в отношении административных процедур для граждан и для бизнеса (Указ президента от 26.04.2010 г. № 200 и постановление правительства от 17.02.2012 г. № 156). Вместе с тем количество этих процедур все еще велико (около 620 для граждан и свыше 720 для бизнеса). Зачастую эти процедуры можно считать надуманными, настоящими барьерами для бизнеса. Да и стабильным это законодательство не назовешь. Так, в постановление № 156 за два года изменения вносились около 100 раз!
Список можно продолжать, но задача этого материала состоит не в том, чтобы провести полный мониторинг случаев излишней государственной опеки, а чтобы подтвердить, что зачастую она является основной причиной коррупции.
Мы можем с абсолютной достоверностью провести логическую цепочку: излишнее вмешательство государства - слишком жесткие правила - невозможность их соблюдения - "усмотрение чиновников" - попытки "договориться" (и не бесплатно) - контроль со стороны многочисленных органов - ответственность вплоть до ликвидации бизнеса. В конечном итоге - общие потери для государства и общества.
Почему это происходит? Прежде всего потому, что в условиях пусть и несовершенной, но уже вроде бы рыночной экономики государство пытается играть патерналистскую роль - всеобщего отца, законодателя, благодетеля и т. д. На самом деле в той же сфере бизнеса сегодня многие вещи должны определяться не через жесткое прямое госрегулирование, а рыночными механизмами - свободой предпринимательства и свободой договора, конкуренцией, использованием методов судебной защиты и т. д.
Мы можем принимать самые прогрессивные законы о борьбе с коррупцией либо с незаконными доходами, бесконечно ужесточать ответственность, расширять полномочия правоохранительных органов и т. д. Однако эти меры не дадут должного эффекта, если мы не откажемся от избыточного администрирования со стороны государства. Если мы это сделаем, то сумеем разомкнуть цепочку, которую обрисовали выше.
Представляется, что определенное понимание этого вопроса у нашего правительства появилось. Свидетельство - Директива № 4 (правда, ее реализация оставляет желать лучшего), последние решения в сфере административных процедур - как для граждан, так и бизнеса, попытки упростить налоговую систему, введение заявительного принципа регистрации и некоторые другие. Кстати, только это может позволить решить еще одну проблему - сократить госаппарат.
Но есть одна важная проблема, на которую следует обратить особое внимание. По Конституции мы вроде бы имеем гражданское общество и возможность контроля над властью со стороны общества. Однако на практике такой контроль, мягко говоря, весьма проблематичен.
Нельзя оставить без внимания и правовой нигилизм наших граждан. В связи с тем, что я - юрист и бывший судья Конституционного суда, ко мне часто обращаются граждане, прежде всего предприниматели, за советом в решении их проблем. И абсолютное большинство из них не ищут правовые методы разрешения конфликта, а спрашивают, есть ли у меня связи в таком-то ведомстве. Некоторые прямо намекали, что готовы заплатить чиновнику либо судье.
Конечно, они получали от меня отказ в такой "помощи", но сам факт таких предложений показателен. В определенной степени это, конечно, связано и с эффективностью судебной защиты, но тем нем менее: Пока граждане не станут настойчиво бороться за свои права, используя законные методы, а будут действовать "по понятиям", коррупция будет произрастать и плодиться.
Достоинства и недостатки.
Что касается непосредственно законопроекта, то хотелось бы отметить, что в СМИ, особенно электронных, уже появились его оценки, в основном негативные. Однако постараемся быть объективными и отметим как достоинства, так и недостатки проекта (естественно, с субъективной точки зрения). Также будем иметь в виду, что часть норм перенесена из предыдущего закона, но вычленять мы их не будем, а дадим общую оценку.
Итак, среди достоинств можно отметить следующие:
- четкий понятийный аппарат (хотя в отношении отдельных понятий можно спорить - см. ниже);
- соответствующие международным актам в сфере прав человека принципы борьбы с коррупцией, например принцип гуманизма. Другое дело, что в дальнейших нормах проекта можно заметить некоторый отход от этих принципов;
- статью 15, содержащую требования к принятию отдельных решений в сфере экономики;
- ограничения, установленные для госслужащих;
- статью 21, посвященную порядку предотвращения и урегулирования конфликта интересов в связи с исполнением обязанностей государственного должностного лица;
- главу 6, посвященную устранению последствий коррупционных правонарушений, и др.
Вместе с тем есть нормы, содержание которых, как и последующее правоприменение, мягко говоря, вызывает сомнения:
- несколько искусственным выглядит разделение понятий "должностные лица, занимающие ответственное положение" и "государственные должностные лица";
- отнесение к "приравненным к государственным должностным лицам" зарегистрированных в качестве кандидатов на выборные должности вообще вызывает серьезные сомнения, так же как и лиц, занимающих должности в негосударственных организациях;
- можно также согласиться с уже высказанным в СМИ замечанием в отношении понятия "совместное проживание" вместо ранее использовавшегося "члены семьи";
- ограничение в ст. 17, согласно которому государственные должностные лица не вправе использовать служебное положение в интересах политических партий, также выглядит несколько странно в отношении, например, депутатов. В связи с этим, вероятно, нужно в этой норме сделать уточнение, указав перечень таких должностных лиц либо сделав исключение для депутатов.
Как всегда, оставляет лазейку для принятия волюнтаристских решений ст. 22, способная свести на нет все запреты, где перечислены определенные категории лиц, которые не могут быть назначены на руководящие должности, "если иное не определено президентом". У президента, по нашей Конституции, большие полномочия, однако почему практически в каждом законе мы имеем подобные исключения? На практике это означает, что закон всегда можно будет обойти. Тогда зачем он нужен?
Верхом "законности" можно назвать ч. 2 ст. 36, согласно которой при явном превышении стоимости принадлежащего чиновникам имущества и иных расходов за период, когда они занимали соответствующие должности, их имущество и доходы могут быть по иску прокурора безвозмездно изъяты, взысканы по решению суда в доход государства: Заметьте, здесь не нужно доказывать вину, возбуждать и расследовать уголовное дело, достаточно самого факта "превышения". Вообще-то это можно назвать "объективным вменением". Тогда давайте возвратимся к ст. 4 проекта о принципах борьбы с коррупцией, среди которых, в частности, указаны законность, справедливость и личная виновная ответственность. Не кажется ли, что ст. 22 плохо соотносится с этими принципами?
В связи с этим хочется обратить внимание нынешних судей Конституционного суда, которые будут осуществлять "предварительный контроль" перед подписанием закона президентом, и задать им вопрос: господа, вы снова признаете такие нормы соответствующими Конституции?
P. S. В статье отмечены лишь самые важные нормы проекта. Есть и другие проблемы, требующие дальнейшей работы над проектом. И очень хотелось бы, чтобы общественное мнение было услышано. Иначе как бы не пришлось вскоре принимать новый закон о борьбе с коррупцией.
