Правда, срок, отпущенный для подачи предложений, слишком мал(до 3 апреля), возможно, по той причине, что инициаторам эти изменения показались незначительными. Так ли это?
Между тем Закон "О государственных закупках товаров (работ, услуг)" занимает особое место. Он предопределяет и бытовое благополучие граждан, и успешное развитие бизнеса. Задача его состоит в сдерживании в разумных пределах трат общественных средств и в гарантировании справедливого вознаграждения людям и организациям, которые создают, производят и поставляют необходимое обществу имущество, услуги и работы.
Закон о закупках оказывает непосредственное влияние на возможности страны в международной торговле и регламентирует большую часть публичных расходов. От качества его напрямую зависят развитие конкуренции в стране, инновационное развитие, инвестиционная привлекательность Беларуси и успешность наших проектов.
Последствия изменений каждой точки и каждого абзаца в законодательных актах, регламентирующих взаимоотношения государственных заказчиков и поставщиков, измеряются значительными суммами бюджетных денег.
Дьявол кроется в терминах.
Первые два предлагаемых изменения относятся к ст. 1 "Основные термины и определения". Предлагается однозначно определить термин "лот" и уточнить термин "участник".
Целесообразность однозначного определения термина "лот" - вопрос спорный. Его введение, с одной стороны, создает преграду для манипуляций в виде подбора лота под конкретных поставщиков, а с другой - не позволяет воспользоваться услугами профессиональных участников рынка, обладающих возможностями комплектной поставки.
Например, почему нужно заставлять условный ЖЭУ (заказчика материалов) собирать эти материалы по гвоздику и запрещать выставить на тендер комплект строительных материалов для ремонта здания? Сомнительно, что закупка по "однородным" предметам обойдется дешевле; скорее всего, намного дороже.
Цель второго изменения заключается в автоматическом признании участником государственной закупки любого субъекта, которому заказчик направил индивидуальное приглашение к участию в торгах, в том числе и поставщика по пресловутой "закупке из одного источника".
Учитывая, что права и обязанности "участника" описаны в десятках пунктов настоящего закона, в случае введения этого изменения необходимо провести тщательную экспертизу формулировок всех пунктов закона, в которых фигурирует этот "участник". При этом ряд пунктов закона придется изменить.
Например, п. 2 ст. 48 "Право на обжалование" после введения изменения не позволит потенциальному поставщику, считающему, что его несправедливо обошли вниманием, воспользоваться правом обжалования решения государственного заказчика.
Можно привести еще много проблем, порождаемых таким расширенным толкованием термина "участник", но суть не в этом. Термин "участник" в законе вообще не нужен и даже вреден.
Если мы обратимся к Глоссарию закупочных терминов, используемых в Типовом законе ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (документ, рекомендованный ООН), то убедимся, что нет никакой необходимости подменять четкое понятие "поставщик" искусственным термином "участник". Более того, обособление всех возможных поставщиков данной закупки в выделенную группу "участников" порождает ряд неприятных коллизий как для поставщиков, так и для заказчиков.
Убедиться в этом можно, рассмотрев трактовку терминов в вышеупомянутом типовом законе: "Поставщик или подрядчик: в зависимости от контекста, любая потенциальная сторона или любая сторона процедур закупок, проводимых закупающей организацией".
При такой трактовке, независимо от того, является поставщик участником (по терминологии нашего закона) процедур конкретной закупки или нет, он остается потенциальным поставщиком со всеми правами, гарантированными законом. В том числе любой потенциальный поставщик вправе обжаловать результаты закупки.
Наши "потенциальные поставщики", не получив статуса участника, просто выпадают из системы госзакупок.
Подробный анализ перечня терминов и данных законодателем определений, приведенных в действующем законе, показывает, что понятийный аппарат данного закона, созданный лет 25 назад, устарел, а действующий закон уже не может выполнять функции оптимизатора и регулятора публичных закупок.
...и создавать заново.
Закон нужно разрабатывать заново, о необходимости этого свидетельствует тот факт, что к настоящему моменту некоторые ведомства вынуждены были создать собственные регламенты закупок. По ведомственным регламентам торгуются строительные подряды. Ведомственными актами регулируются закупки государственных промышленных предприятий - так называемые закупки за счет собственных средств.
В стране одновременно существует значительное число подзаконных отраслевых актов со своими терминами, определениями и регламентами закупок. Зачастую в них трудно найти даже ссылку на закон о закупках.
В одном из таких регламентов - в глоссарии - нашлось и определение термина "лот". Оказалось, что лот - это "отдельные виды товаров (работ, услуг)", а услуга - это "деятельность по строительству объектов, в том числе их проектированию, результат которой не приобретает овеществленную форму"?! Неудивительно, что из-за нечетких регламентов раз за разом возникают серьезные разногласия между сторонами закупок, претензии от контрольных органов и: реальные потери денег.
Действующий закон в свое время был полезен как любое упорядочение. Он был создан людьми, которые первыми столкнулись с возможностями и негативом рыночной экономики. Нужно отдать им должное, но, опираясь на накопленный опыт, создать новую систему закупок, основанную на современных знаниях о рынке и достижениях новой прикладной науки об общественных закупках, - прокьюремент.
Нужно отдать должное и специалистам, разработавшим рассматриваемые изменения в закон и выявившим реальные болевые точки существующей системы закупок. А это нечеткость терминов и определений, недостатки в формировании годового плана государственных закупок, проблемы с формированием цены закупки, а также связанные с отбором квалифицированных поставщиков.
Однако эти изменения не помогут добиться существенных улучшений, поскольку в законе имеются системные ошибки и противоречия мировому прокьюременту.
Не наступать на те же грабли.
Белорусский закон о закупках во многом дублирует недостатки российского закона ФЗ-94, замененного в 2013 году современным законом ФЗ-44. Именно его можно рассматривать в качестве модельного для разработки нового белорусского закона о закупках.
Закон ФЗ-44 охватывает все множество закупок для государственных нужд, включая закупки в муниципальной и строительной сфере, здравоохранении, обороне, культуре. Разработке и введению его предшествовало широкое обсуждение в научных кругах и прессе.
Текст и принципы Закона ФЗ-44 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в основном приведены в соответствие с "Типовым законом ЮНИСТРАЛ о публичных закупках".
В условиях Таможенного союза без гармонизации Беларусью своего закона о закупках с законами партнеров будет очень трудно реализовать принцип равного доступа к государственным закупкам. Тем более что и Казахстан в конце 2014 года уже привел свой закон о закупках в соответствие с новыми реалиями.
Формат газетной статьи не позволяет подробно изложить преимущества российского закона ФЗ-44, отметим только важнейшие из них.
Ст. 32 изменяет сам принцип оценки заявок. Для оценки теперь применяются следующие критерии: цена контракта; расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; квалификация участников закупки.
Новый закон предоставляет заказчику право не только самостоятельно устанавливать величины значимости для критериев, но и вообще отказаться от них. Эта новелла обеспечивает заказчику законную возможность закупки нужного ему товара даже в том случае, если цена претендентов будет ниже. То есть у российских заказчиков теперь есть возможность покупки не по принципу цены предмета, а по принципу цены владения этим предметом.
Всем участникам процедур государственных закупок известна эта неразрешимая у нас проблема. Причем вопросы о закупке по более высокой цене могут быть заданы много позже самой закупки.
Ст. 37 устанавливает отсутствующие в нашем законе антидемпинговые меры и препятствует недобросовестной конкуренции.
Ст. 41 вводит институт независимых экспертов по закупкам и определяет их права и обязанности.
Ст. 24 вводит двухэтапный конкурс. Это важнейшее положение нового договора, которое позволит существенно снизить число так называемых закупок из одного источника. Но самое главное, что при использовании двухэтапных конкурсов создаются условия для широкого обсуждения проектов еще на этапе предпроектной подготовки, то есть задолго до закупки. Такие конкурсы могут оказать большое влияние на развитие НИОКР, будут стимулировать создание новых производств, предпринимательскую и инновационную активность в стране.
...Тема государственных закупок сложна и многогранна, нереально все отразить в одной статье. Однако даже приведенныхматериалов достаточно, чтобы поставить пропущенный в заголовке знак препинания: "Заменить. Нельзя изменить".
