Между тем специалисты расходятся во мнениях по поводу статуса этой формы нормотворчества, его юридической силы.
В связи с этим редакция "БР" попросила дать оценку этой форме нормотворчества бывшего заместителя председателя Конституционного суда, одного из разработчиков проекта Конституции Беларуси 1994 г., заслуженного юриста РБ Валерия ФАДЕЕВА.
"Прежде всего, необходимо отметить, что основой нормотворчества в Беларуси, в том числе определения перечня нормативных правовых актов, принимаемых различными органами, а также их статуса, является Конституция. Согласно ст. 85 Конституции в редакции 1996 г. "президент на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.
В случаях, предусмотренных Конституцией, президент издает декреты, имеющие силу законов. Президент непосредственно или через создаваемые им органы обеспечивает исполнение декретов, указов и распоряжений".
Статья 101 Конституции предусматривает возможность делегирования парламентом законодательных полномочий на издание декретов, имеющих силу закона, за исключением "декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов президента и парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан". Закон о делегировании законодательных полномочий президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.
Однако согласно части третьей ст. 101 Конституции "в силу особой необходимости президент по своей инициативе либо по предложению правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона".
Правда, по моим подсчетам, за время, прошедшее после изменений Конституции 1996 г., парламент не делегировал полномочий президенту на издание декретов и все декреты издавались на основе части третьей ст. 101 Конституции как временные.
Специфика белорусского законодательства состоит в том, что акты президента (указы и декреты), в отличие от других стран, "котируются" наряду с законами, принятыми парламентом, и относятся к категории законодательных актов. Между тем в других странах, например в России, указы и распоряжения президента относятся к категории подзаконных актов, поскольку они "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ст. 90 Конституции РФ).
Согласно ч. 4 ст. 116 Конституции РБ Конституционный суд дает заключение о соответствии актов президента Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, а указов президента, изданных во исполнение закона, - Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам. То есть указы президента проверяются на соответствие законам, только если они приняты во исполнение закона. В остальных случаях они проверяются лишь на соответствие Конституции.
Как видим, в Конституции Беларуси обозначены декреты, указы и распоряжения президента и отсутствует такая форма, как директива. Но определение директивы имеется в ст. 2 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Согласно ему директива президента РБ - это указ программного характера, издаваемый главой государства "в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение".
Однако нужно сказать, что определение директивы появилось в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" только в результате принятия Закона от 15.07.2008 г. № 410-З, то есть после того, как были приняты три предыдущие директивы (от 11.03.2004 г., от 27.12.2006 г., от 14.06.2007 г.). Таким образом, можно говорить, что предыдущие директивы были в определенной степени "незаконнорожденными".
Определение указа президента приводится в ст. 2 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Согласно ему указ - это нормативный правовой акт главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы.
Если сравнить это определение с приведенным выше определением директивы, то неизбежно возникает вопрос об их соотношении и прежде всего о том, может ли устанавливать директива "определенные правовые нормы". Ведь, с одной стороны, это указ "программного" характера, а с другой - это все же вид (подвид) указа. При этом, если это указ, то он должен устанавливать правовые нормы, но многие считают, что он не должен содержать правовых норм и прежде всего норм прямого действия.
Практика предыдущих директив показала, что в основном превалирует второй подход, хотя это и небесспорно. Так, к примеру, в Директиве № 2 имеется следующая фраза: "Запрещается введение новых форм централизованных и нецентрализованных государственных статистических наблюдений без согласования с Межведомственным советом по государственной статистике" (п.п. 2.4 пункта 2).
Вероятно, любой юрист скажет, что это правовая норма и притом прямого действия. Вместе с тем такая норма как в указанной директиве, так и в остальных, - в сущности, исключение. Таким образом, сторонники второго подхода формально правы.
Однако, исходя из вышесказанного, "изобретатели" директивы попали в непростую ситуацию. Понять их можно, поскольку они были связаны нормами Конституции. Однако возникает второй вопрос: а можно ли было так с этими нормами обращаться? Может быть, не нужно было ничего придумывать, а следовало исходить из того, что есть декреты и указы?
Во всяком случае, директивы у нас легализованы, принимаются и действуют.
На мой взгляд, Директива № 4 прежде всего должна выразить политическую волю на проведение либерализации экономики. При этом все вопросы, связанные с законодательством, при любом подходе она решить не сможет.
Но правильный курс этим документом может быть задан.
